Реальная модель федерации

§ 3. Виды федерации. Модель федерации в России

Видом федерации следует признать сложившиеся в государственной практике различных стран модели федерации, различающиеся способами образования, особенностями их правового статуса, характером его закрепления в национальных конституциях и др. Следует иметь в виду то обстоятельство, что Россия является нетипичной, отклоняющейся от классических образцов федерацией, ей, в той или иной мере, присущи черты различных видов федерации.

В зависимости от способа распределения власти (властных полномочий) между федерацией и ее субъектами различают делегированную, децентрализованную и нецентрализованную федерации.

Делегированную федерацию характеризует такая модель федерации, объем и характер полномочий которой определяются государствами, образующими федеративный союз.

Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного объема государственной власти территориям в соответствии с их интересами.

Нецентрализованной является федерация, в которой распределение компетенции распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти — федеральном или региональном, на котором они возникают. В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации.

Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма.

Модель нецентрализованной федерации применима лишь к правовым государствам, отличающимся стабильной и согласованной политикой федерального центра и регионов, необходимой интеграцией государственной и правовой систем. В странах с формирующейся государственностью внедрение данной модели возможно лишь поэтапно.

На основе нецентрализованной федерации получил развитие кооперативный федерализм.

Критерии однородности субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе позволяют выделить два типа федерации: симметричную и асимметричную федерации.

Симметричной является федерация, в основу устройства которой положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса (как это, к примеру, характерно для республик и иных субъектов РФ).

Считается, что в современных условиях абсолютно симметричных федераций не существует. Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).

Асимметричная федерация характеризуется юридическим или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, — федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

В зависимости от того, какой принцип положен в основу образования субъекта федерации — национальный, территориальный или смешанный, различают: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации.

В зависимости от правового способа закрепления федеративного союза, т.е.

в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, принято выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.

Договорная — это федерация, основанная на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С определенными оговорками к этому виду федерации можно отнести Союз ССР.

В начальной стадии своего формирования (после распада СССР — с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации тяготела Российская Федерация.

Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Государствоведы считают, что существование в современных условиях федерации, основанной на договоре, является малореалистичным, поскольку такая модель федеративного государства не согласуется с государственным суверенитетом.

Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и ее субъектов закреплено в федеральной конституции.

Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации.

Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.

Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности.

Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору.

Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.

Сторонники признания России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что правовым основанием образования Российской Федерации являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г.

действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений.

В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ).

Источник: http://oprave.ru/?p=20573

Конституционное право учебник для вузов москва

^ Единая в своей основе сущность федерализ­ма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления.

Любая отдельная федера­ция соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выра­жающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федера­лизма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-спе­цифическое, свойственное только данной конкретной федерации.

Иными словами, федерализм как таковой — это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в нераз­рывной связи с особенным. Любая реальная модель федерализма пред­ставляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.

Категория «модель федерации» выражает именно групповые осо­бенности данного вида федерации в рамках единой сущности федера­лизма.

Когда говорится, например, о договорных и конституционных, симметричных и асимметричных, централизованных и децентрализо­ванных моделях федерализма, то совершенно очевидно, что речь идет не о конкретной федерации, а об определенной совокупности федера­ций, их разновидности, отличающейся существенными особенностями в том или ином отношении от других разновидностей (групп) федера­ции. Другое дело, что данный вид (тип) федерации может наиболее рельефно и полно олицетворять какая-либо конкретная федерация.В этой связи нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением, будто моделей федерализма «столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то отличается от дру­гих».* Действительно, любая федерация чем-то отличается от других. Но все дело в том, что не всякое отличие порождает особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие, связан­ное, например, с особым путем возникновения данной федерации, ее структурой, характером взаимоотношений центра и субъектов или иными важными сторонами организации, функционирования и разви­тия федерации. Несущественные же отличия (например, наличие не 4—5, а 6—7 субъектов федерации или их различное наименование при одном и том же статусе) не выводят данную федерацию за рамки опре­деленной модели федерализма, отражая лишь ее индивидуальную спе­цифику. Рассмотрим кратко в этой связи некоторые наиболее извест­ные модели федерализма на примере отдельных федеративных государств.* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 273; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 207.

^ США как федеративное государство включает ныне 50 штатов — субъектов федерации (в начале их было лишь 13), а также не являющиеся субъектами федерации федеральный (столичный) округ Колумбия, федеральные территории Виргинские острова и острова Восточное Самоа, «свободно присоединившиеся государства» Пуэрто-Рико и остров Гуам, «ассоциированные государст­ва» Республика Маршалловых островов, Соединенные Штаты Микро­незии и Республика Палау. Три последних, ассоциированных государ­ства формально независимы и даже являются самостоятельными чле­нами ООН, имеют своих президентов и свои парламенты, но вопроса­ми их международных отношений и обороны ведает Правительство США. Пуэрто-Рико и Гуам не являются членами ООН, но избирают собственных губернаторов и свои парламенты, посылают по одному делегату в палату представителей Конгресса США с правом совещательного голоса. Виргинские острова и острова Восточное Самоа нахо­дятся в прямом управлении США. Федеральный округ Колумбия не обладает статусом штата, законодательную власть здесь осуществляет непосредственно Конгресс США, но г. Вашингтон обладает правом самоуправления, избирает свой городской совет и своего мэра, хотя Конгресс вправе отменять любое их решение. Сравнительно недавно (1970 г.) Вашингтон получил право посылать одного делегата с правом совещательного голоса в палату представителей Конгресса. Американ­ский федерализм строится по территориальному принципу и этнонациональные различия населения страны не находят отражения в его территориальной структуре.

Все штаты — государственные образования, хотя и не обладающие государственным суверенитетом и правом на выход из федерации.* Они равноправны и имеют свои конституции, свое гражданство, свое законодательство и исполнительные органы, собственные системы права и судебные системы и т.д.

Штаты обладают широкими полномочиями в области управления образованием, здравоохранением, земле­пользованием, внутренней торговлей, поддержания общественного по­рядка, организации и проведения выборов, определения системы мест­ного самоуправления и др.

Во главе штатов стоят избираемые губерна­торы, имеющие достаточно широкие полномочия и руководящие всей исполнительно-распределительной деятельностью органов штатов. Они подписывают законы штатов и имеют право отлагательного вето, являются главнокомандующими национальной гвардией и т.д. Вместе с тем Конституция США (ст.

6) устанавливает, что конституции шта­тов должны соответствовать федеральной Конституции и что законы федерации обладают верховенством по отношению к законам штатов. Она достаточно жестко разграничивает исключительные предметы ведения федерации и штатов (см ст.1 разделы 8, 9 и 10).

В целом США сравнительно децентрализованная федерация, в которой штаты обла­дают большими правами и сегодня наблюдается дальнейшее расшире­ние их полномочий в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости штатов от феде­рального центра.

* В отличие от данной преобладающей точки зрения, отдельные американские исследователи исходят из того, что в федеративной системе государственная власть распределяется между федеральным центром и субъектами федерации «каждая из которых в определенной степени суверенна в своих нравах». (Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 105).

^ ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная федерация, в состав которой сегодня вхо­дят 16 земель — субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст.79 Основного закона страны, принцип федерализма не подлежит пересмотру. В своей основе это — симметричная федерация, ибо вся ее территория состоит только из однородных субъектов (земель), имеющих в принципе одинаковый правовой статус. Но поскольку в ней при этом имеют место существенные элементы известного неравноправия субъектов федера­ции, постольку ее нельзя рассматривать как абсолютно симметричную. Так, ст. 51 Основного закона ФРГ устанавливает, что в верхней палате парламента (Бундесрате) земли могут иметь неравное число своих представителей: каждая — не менее трех, но земли с населением свыше двух миллионов жителей — четыре, свыше шести миллионов — пять, а с населением более семи миллионов — шесть. Поэтому германский федерализм — это преимущественно, относительно симметричный фе­дерализм.ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета и др. Одни специалисты не считают их государствами и не признают за ними суверенитет ни в какой области, а другие, включая немецкие, придерживаются противоположного мнения. Основной закон ФРГ твердо закрепляет, что конституционный строй земель должен соответ­ствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства и что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель Конституции ФРГ (ст. 28). Она же устанавливает, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31). Земли имеют право законодательства лишь в той мере, в какой законодательные полномочия Основным законом ФРГ не предоставлены федерации, а разграничение компетенции фе­дерации и земель осуществляется этим же Основным законом (ст. 70).В сфере исключительной законодательной компетенции федера­ции земли могут осуществлять законодательство лишь тогда и постоль­ку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71). В сфере совместной (конкурирующей) законодатель­ной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется законодательными правами (ст. 72). Федерация может участвовать в решении задач земель, если эти задачи имеют значение для всего обще­ства и участие федерации необходимо для улучшения жизненных ус­ловий в ряде областей (ст. 91а).Компетенция в ФРГ разделяется на исключительную компетен­цию федерации, совместную (конкурирующую) компетенцию федера­ции и земель и компетенцию земель. К первой относятся прежде всего вопросы иностранных дел, обороны, федерального гражданства, денеж­но-валютной системы (и части налогового законодательства), воздушного и федерального железнодорожного сообщений, почты и телеком­муникаций, таможенного и торгового единства территорий, свободы передвижения, паспортного режима, иммиграции и эмиграции и др. (ст. 73). Совместная компетенция включает более обширный перечень вопросов (около 30), хотя многие из них носят более дробный и част­ный характер (ст. 74). При определенных условиях федерация имеет право издавать типовые (рамочные) предписания для законодательст­ва земель по ряду других вопросов, включая общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, распределение земли, охрана природы и др. (ст. 75). Компетенция земель в Основном законе ФРГ прямо и детально не определяется и носит остаточный характер. В ст. 30 говорится в общей форме, что «осуществление государствен­ных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В основном к их ведению относятся строитель­ство, местные финансы, образование, культура и др. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными го­сударствами (ст. 32). Если земля не выполняет возложенные на нее конституцией или другим федеральным законом федеральных обязан­ностей, то федеральное правительство с согласия Бундестага может применить меры федерального принуждения (ст. 37).

Читайте также:  Стать адвокатом по новым правилам: как это сделать

^ Швейцария — договорная федерация, возникшая полтора столетия назад (1848) в результате перерастания конфедерации (союза независимых государств), возникшей еще в 1291 г., в федерацию как единое союзное государство. Формально она и сегодня именуется конфедерацией,* хотя на деле давно уже превра­тилась в федерацию.

В настоящее время она включает 23 кантона, из которых три состоят из двух полукантонов при отсутствии в них обще­кантональных органов.

Асимметрия швейцарского федерализма нахо­дит свое выражение не только в наличии, наряду с кантонами, полукантонов, но и в том, что полукантоны имеют лишь одного, а не двух представителей в Совете штатов, а при общенациональных референду­мах обладают лишь полуголосом, в отличие от полного голоса неразде­ленных кантонов.

Кантоны в целом складывались не по экстеррито­риальному, а по территориальному принципу с учетом исторических, социокультурных, этноязыковых, конфессиональных и иных факто­ров.

Но фактом является и то, что в полиэтничной Швейцарии, где почти две трети всего населения считают родным немецкий язык, около одной пятой — французский, почти десятая часть — итальянский язык, имеется 14 немецкоязычных кантонов, 4 — франкоязычных, один — итальяноязычный, три — двуязычных и один — трехязычный кантон. Официальными языками страны в целом являются три языка — немец­кий, французский и итальянский.

* С 1 января 2000 г. в Швейцарии вступил в силу новый основной закон, который называется «Федеральная конституция Швейцарской конфедерации».Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной кон­ституцией. Кантональные конституции часто определяют кантоны как «суверенные государства», «суверенные республики» и т.д. Хотя ис­следователи, в том числе и в самой Швейцарии, именуют суверенитет кантонов «теоретическим», кантоны имеют не только собственные кон­ституции, но и свое гражданство, законодательство, равное представи­тельство в Совете кантонов — верхней палате парламента (Федераль­ного собрания), право законодательной инициативы в нем и т.д. Кан­тоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою полицию, свой бюджет и собственные источники доходов. К исключи­тельной компетенции кантонов относятся прежде всего больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Федерация может делегировать часть своих полномочий кантонам. Во многих во­просах (параллельная компетенция) федеральные органы определяют лишь общие рамки, а практическая реализация соответствующих зако­нов и постановлений возлагается на кантональные органы. Достаточно широка и сфера конкурирующей (совместной) компетенции.Вместе с тем в швейцарской федерации обеспечивается единство и целостность союзного государства. Кантоны не обладают правом выхо­да из федерации. Конституции кантонов подлежат утверждению Феде­ральным собранием (п. 7 ст. 85). Споры о компетенции между федера­цией и кантонами разрешает Федеральный суд. Статья 2 Конституции страны устанавливает примат федерального права над кантональным законодательством и конституциями кантонов, в связи с чем установ­лен достаточно широкий контроль и надзор за исполнением союзного законодательства кантонами (ст. 20, 37, 40, 102 и др.). К исключитель­ной компетенции федерации, сфера которой имеет тенденцию к расши­рению, Конституция Швейцарии относит вопросы войны и мира, обо­роны, законодательство о правах и свободах граждан, денежно-валют­ной системы, федеральных налогов, таможенного дела, строительства и эксплуатации железных дорог, телекоммуникаций, атомной энерге­тики, научных исследований и др. Федеральное законодательство в определенных случаях предусматривает возможность замены канто­нального исполнения законов федеральным, когда кантон не подчиня­ется ему. Федерация имеет широкие возможности финансового воз­действия на поведение кантонов, поскольку значительная часть феде­ральных доходов, передаваемых кантонам, находится в ее руках. Пред­усматривается право прямого вмешательства федерации в дела канто­нов (п. 6 ст. 85).

^ Бельгия — одно из самых молодых феде­ративных государств мира, современный исторический опыт которой привлекает сегодня особенно пристальное внимание в связи с тем, что в ней переход к федерализму произошел, во-первых, после более чем полуторавекового безраздельного господства унитаризма; во-вторых, в условиях резкого обострения этноязыковых противоречий; в-третьих, постепенно, заняв почти четверть века (1970—1993); в-четвертых, в рамках демократически, экономически, социально-культурно разви­той страны с монархической формой правления. Показательно и то, что само строительство и функционирование федерации осуществлялось и осуществляется на этнотерриториальной и этноязычной основе в то время, когда ряд подобных федераций за последнее десятилетие потер­пели крах.

Источник: http://exam-ans.ru/pravo/4588/index.html?page=32

Модель российского федерализма (стр. 1 из 7)

Введение

Приступая к анализу современного российского федерализма, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм — это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству, (что отличало советскую модель) ни к территориальному (свойственному многим странам).

Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.

Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Принцип федерализма, безусловно, крайне важен для интеграции Российского государства в сферу международных отношений и мировую правовую систему, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием черт, присущим только нашей стране: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим.

Некоторые считают, что Россия находится в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к рыночным отношениям и в этом процессе выявляется необходимость многих специфических форм и методов такого перехода.

И всё-таки большинство авторов в настоящее время чаще всего рассматривают нашу страну в качестве “застрявшей” между авторитарно-тоталитарным прошлым и пока еще несбывшимся либеральным будущим. Многие исследователи подчеркивают переходный характер современной отечественной государственности.

Данный период характеризуется высоким уровнем дезорганизации, слабостью государства, слабостью массового признания его ценности, отсутствием сформированного по новым принципам правового поля, крайне недостаточным продвижением к рынку и развитием частной инициативы, коррупцией, преступностью и т. д.

Нельзя считать, что все решено, что выбран уже оптимальный вариант государственного устройства и никаких проблем нет. Развитие федеративных отношений – это дорога со встречным движением.

Сейчас многое свидетельствует о том, принимаемые решения направлены на формирование не федеративной модели отечественной государственности, а унитарной. Появился некий проект Конституции, в котором четко прописана явно унитарная модель. Уменьшены доходы субъектов Федерации в новом бюджете.

Дума пытается провести закон о назначении губернаторов. В экономических программах Г. Грефа и Ишаева федерализм за исключением нескольких упоминаний этого термина вообще отсутствует.

Развитие федерализма, как и три года назад, тормозится рядом негативных факторов, в числе которых отсутствие обоснованной государственной концепции развития федеративных отношений в России. В настоящее время в стране происходят заметные перемены, ведущие к усилению президентской власти.

Это вызывает в обществе вполне обоснованные вопросы.

Читайте также:  «право.ru»: законодательные новеллы – что вступает в силу в ноябре

Насколько данные перемены оправданы, правильно ли выбран их вектор, как это скажется на развитии федерализма, какова при этом должна быть позиция органов власти и, в том числе, Федерального Собрания, какую роль могут и должны играть субъекты Федерации.

Совершенно определенно можно сказать, что проблемы российского федерализма будут актуальны ещё не для одного поколения.

1. Особенности становления федерализма в России

По своему официальному названию РСФСР была федеративным государством. В нее входили 16 автономных республик (из двадцати во всем СССР), 5 автономных областей (из восьми) и все 10 автономных (национальных) округов.

Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формальные юридические признаки федерации. Верховный Совет РСФСР состоял из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло лишь координировать деятельность правительств АССР, главы которых входили в Совет Министров РСФСР.

Конституции АССР после 1977 г. не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Но если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имевшиеся у автономных областей и округов, в остальном РСФСР оставалась унитарным государством.

Тенденции к децентрализации, учету региональных особенностей не смогли пробиться через жесткую, иерархическую структуру партийно-административного управления.

Новая Россия подтвердила и закрепила не формальный, а фактический принцип федерализма сначала в измененной статье 1 Конституции РСФСР, затем в Федеративном договоре и Конституции РФ 1993 года.

Однако реализовать принцип федерализма в условиях радикального переустройства всех сфер общественной жизни оказалось крайне сложно.

Ведь решения относительно устройства государства, распределения полномочий между органами Федерации и ее субъектов, иерархии правовых актов и т.п. не должны мешать проведению назревших социальных и экономических реформ.

Сегодня федеративное устройство России строится на принципе равноправия и самоопределения всех народов, проживающих на ее территории, независимо от их численности, уровней экономического и культурного развития.

Всем им гарантировано право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Лишь права коренных малочисленных народов, которые особо охраняются не только в рамках государства, но и в международном сообществе, выделены отдельно.

Существенное отличие нового подхода к федерализму в том, что он стал основой перестройки всего государственного механизма России, не ограничен сферой национальной политики, определяет отношения между центром и субъектами Федерации (ранее они именовались административно-территориальными единицами), сняв неудовлетворенность многих регионов своим статусом, явно ущемленным по сравнению с набиравшими самостоятельность республиками. Федерализм в России не противостоит идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, а также интересам регионов, их стремлению к повышению самостоятельности. Его достоинства — общий рынок, свободный приток капиталов, товаров и услуг, свобода передвижения людей, благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры.

В научной и публицистической литературе широкое распространение получила точка зрения, согласно которой распад СССР — дело рук отдельных личностей, действовавших либо из побуждений собственных политических амбиций, либо под влиянием зарубежных сил.

Подобные утверждения научно несостоятельны, и на практике могут только нанести большой вред, увозя от анализа истинных причин нашей “национальной” трагедии. Косвенно это можно подтвердить методом от противного.

СССР в момент принятия своей первой Конституции ставил вопрос о перспективе “объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику”, о революционном низвержении капиталистической системы. На это была направлена и деятельность Коминтерна, подкреплённая всей мощью Советского государства.

Однако это явилось только стимулом для западной системы быстрее преодолеть негативные стороны традиционной либеральной системы и усилить социальную направленность государственной политики.

Поэтому есть все основания утверждать, что “судьба СССР решалась не кулуарно и не группой лиц. Она была предрешена его политической системой и характером политического режима.

Глубокая неприязнь к буржуазной демократии категорически исключала возможность использования принципиальных положений классического федерализма в практике советского государственного строительства.

Если западный федерализм базируется на фундаменте взаимного интереса, чёткого разграничения предметов ведения центра и субъектов федерации, защищён системой сдержек и противовесов и действенным правовым механизмом, то СССР держался и демонстрировал немалые возможности лишь постольку, поскольку сохраняла политический вес и влияние Коммунистическая партия. С утратой ею политического контроля над государством и обществом и последующая её ликвидация привели к немедленному падению режима, что и обусловило столь же стремительный развал Союза”.

Заключение

В России всегда был и есть монархический режим: царь, генеральный секретарь, президент.

Если же мы являемся все-таки сторонниками демократического развития, тогда то, что сегодня происходит, и о чем мы говорим, это действительно отступление от демократической модели, которую мы строили все эти десять лет.

Тогда все чрезвычайно серьезно. Федеративное государство все же у нас есть. Оно однобокое, слабое, конфедеративно-федеративное. Сейчас мы уходим к унитарно-федеративному.

Движение к федерализму – это попытка медленно, последовательно, постепенно преодолеть существующие противоречия.

Учреждение федеральных округов имеет положительное значение. Оно позволило собрать все федеральные органы власти в единую сеть. Они сегодня, действительно работают на интересы государства, а не на отдельных губернаторов и субъекты Федерации.

Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство Российской Федерации, и сейчас есть предпосылки для восстановления единого экономического пространства. Есть реальный шанс довести до ума необходимейшие реформы: экономическую, судебную, военную и др.

Главное накормить людей, сделать их сытыми и благополучными, поскольку никакой демократии в обществе быть не может, пока общество экономически не создало какого-то необходимого минимума для своих граждан.

Но этот институт полпредов Президента должен быть временным, иначе мы начнем сползать к унитарному государству.

Источник: http://MirZnanii.com/a/39835/model-rossiyskogo-federalizma

§ 3. Типология современных моделей федерализма

Единые по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма.

В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л. М. Карапетяна, Б. Н. Задарновского, единственной «моделью» федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма'.

Думается, что отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделение различных моделей, характеризующих специфику систем разделения государственной власти по вертикали, степень развития демократии и эффективность федеративного устройства, едва ли оправдан.

В результате такого научного «аскетизма» не только обедняется теория федерализма, но и снижается практическая значимость научных исследований, посвященных данной проблематике.

Федерализм рассматривается как догма, не позволяющая анализировать особенности федеративной организации конкретного государства. На это справедливо обращено внимание оппонентами, выступающими против позиции отрицания многообразия моделей федерализма2.

Фактически и сами авторы, выступающие против выделения моделей федерализма, оказываются вынужденными их рассматривать при поиске так называемых обязательных признаков федерализма3.

Автор данной работы является сторонником зарубежных и отечественных научных школ, признающих актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных

' Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикации. // Государство и право. 1996. № 12. С. 58; Задарнов-ск.ий Б. Б. Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. С. 67—68.

2 Чиркин В. Е. Закрыть Америку? // Государство и право. 1997. № 2. С. 123— 128.

3 Карапетян Л. М. Указ. соч. С. 53 — 65.

его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений'.

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве в первую очередь представляется необходимым проводить типологию современных моделей федерализма.

Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Объединенная Республика Танзания); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху центральной властью (например, Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции — 1973 г., РСФСР), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).

Тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз.

Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр «спускает» или «дарит» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов.

Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является вы-

' Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. — Institute of intergovernmental Relations, Queen's University Kingston, Ontario, Canada, 1994; Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5. С. 12.

: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993; Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии. // Государство и право. 1994. № 3; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.

, 1995, и др.

бор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали.

Для первого типа — это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа — децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.

Способ образования влияет на типы связей в системе разделения государственной власти и уровень централизации.

С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный.

По мнению Даниила Елазара, отличительная черта подлинной федерации — нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает.

Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления).

Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии.

Читайте также:  Генпрокуратура выявила больше 245 000 коррупционных нарушений в 2017 году

Пытаясь образно, с помощью графическо-математической модели показать разницу между централизацией и нецентрализацией, Даниил Елазар сопоставляет эти типы связей с пирамидой, центропериферийной и матричной системами. Если пирамида и центропериферийная системы, по мнению Д.

Елазара, адекватно отражают централизацию, то нецентрализация наилучшим образом выражается в виде матрицы — в кибернетическом понимании особенностей федеративных связей, доказанных М. Ландау'.

В матричной системе ранговый порядок ячеек власти не зафиксирован, нет высших или низших центров власти, есть только большие или меньшие арены действий и принятия решений.

Матрица дает более точное описание федеративной системы, чем образ периферия—центр, предложенный М. Вебером (бюрократический контроль) и В. Вильсоном (парламентский контроль). В рамках их схемы периферия замыкается на центр, а не на функции власти, реализуемые в интересах индивида, проживающего на конкретной территории, и его социума.

Д. Елазар считает, что примерами стран, где матричная модель классически реализуется, являются США, Швейцария, Канада.

В этих странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется независимо, на началах неприкосновенности «зоны регулирования», отведенной каждому уровню, и их главенства в этих вопросах.

В США, например, в случае, если федеральная власть имеет прерогативу в международных делах и обороне, то штаты главенствуют в вопросах шоссейных дорог, высшего образования и общественного благосостояния.

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности.

Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов — субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания.

Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации.

Представляется, что именно принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР.

Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 года устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления.

Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения'.

В настоящее время принцип централизации как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам, например, Индии, где на федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений при чрезвычайных обстоятельствах, а также когда парламенту федерации предоставляется право законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, если

' Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. P. 143—144.

См.: Конституция и законы Союза ССР. М., 1983. С. 17.

Источник: http://www.adhdportal.com/book_3307_chapter_5__3._tipologija_sovremennykh_modelejj_federalizma.html

Асимметрия российского федерализма: конституционно-правовой аспект

Проблема симметрии и асимметрии в территориальном (прежде всего в федеративном) устройстве государства привлекает внимание правоведов и политологов уже несколько десятилетий, но по-прежнему остается актуальной.

Мировая история не знает примеров существования симметричных государств.

В любом государстве существует правовое или фактическое неравенство территориальных образований, входящих в его состав, что предопределяется объективными основаниями, которые могут быть связаны со спецификой национального состава населения, лингвистическим и конфессиональным разнообразием, с диспропорциями в социально-экономическом развитии местностей, с особенностями климатических условий и иными фактическими обстоятельствами. Рассмотрение государства в контексте равенства его субъектов становится важной характеристикой не только формы его государственно-территориального устройства, но и политического режима.

Анализ практики функционирования современных федеративных государств позволил ввести в научный оборот термин «асимметричный федерализм», который означает федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральным центром [7].

Главная заслуга в популяризации терминов «симметрия» и «ассиметрия» применительно к отечественной конституционно-правовой материи принадлежит В. Е. Чиркину, предложившему три параметра асимметрии федераций [6, с. 151]:

1)                 наличие в составе федерации помимо ее субъектов иных территориальных образований,

2)                 неравенство конституционного статуса субъектов федерации,

3)                 «скрытую асимметрию» (выражающуюся, в частности, в неравном представительстве субъектов федерации в верхней палате федерального парламента).

Несмотря на объективную обусловленность, правовая асимметрия регионов — весьма неоднозначное явление. В частности, следует признать наличие хотя и нечетких, но все же реальных пределов такой асимметрии, за которыми становится ощутимой опасность дезинтеграции государства.

И поскольку асимметричность территориального устройства ассоциируется с угрозами сепаратизма, в юридической и политологической литературе она чаще всего оценивается негативно.

В то же время определенные угрозы государственному единству можно усмотреть и в излишнем стремлении к полной правовой симметрии регионов многонационального, поликонфессионального, лингвистически и (или) культурно неоднородного государства.

На основании анализа социально-экономических показателей и политического процесса современные исследователи делают вывод о том, что Российская Федерация с позиции асимметрии прошла три этапа развития федерализма [1, c. 8–15].

Первый этап характеризовался (1990–2000 гг.) стихийным движением в направлении асимметричной модели федерации.

Слабость центральной власти вынудила ее оставить право выбора формы реализации принципа федерализма за субъектами Федерации, часть которых предпочла движение в сторону асимметричной модели.

Стихийный, нерегулируемый характер выбора асимметричной модели реализовался в тенденциях, аналогичных тем, которые запустили процесс распада СССР. Это не могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем в рассматриваемый период, как и до него, федеральный Центр оказался неспособен сдержать стремление ряда регионов (особенно национальных республик) к произвольному расширению круга собственных полномочий. Наиболее ярко это стремление проявилось в двустороннем договорном процессе между Федерацией и ее субъектами.

Альтернатива угрожающему единству страны и общества стихийному движению в сторону асимметричной модели была предложена в рамках второго этапа (2001–2010 гг.) формирования основ российской федеративной государственности, который характеризуется регулируемым переходом к симметричной конфигурации федеративной модели государственно-территориального устройства.

Федеральный Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполнительной вертикали власти», помимо прочего обеспечивающей формирование симметричной модели федеративной государственности. Признание в 2001–2003 гг. нелегитимности двусторонних договоров и соглашений и их отмена разрушили экономическую основу «войны суверенитетов».

Был введен контроль деятельности исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации. Был более четко отрегулирован механизм исполнения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма.

Такое регулирование постепенно приобретало все более явные черты управления унитарным государством.

С 2011 года начался третий этап формирования основ российской федеративной государственности, который характеризуется утверждением инновационной модернизации экономики в качестве стратегической цели.

Предполагается, что на этом этапе центру и регионам удастся найти сочетание симметричной и ассиметричной модели федерации, которое позволит максимально реализовать положительные стороны этих форм федерации.

Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу.

На неравенство субъектов Федерации указывают такие факторы, как существование регионов с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования и налогообложения, территориальная дезинтеграция Российской Федерации, наличие «сложносоставных» субъектов Федерации, экономическая неравномерность развития регионов [2, с.114].

В подобной специфической обстановке обозначился реальный федерализм, который характеризовался соединением типичных признаков организации большинства федеративных государств с такими особенностями, как: статусная асимметрия; акцентированная национальная «окрашенность»; неупорядоченность конструкции; несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ; чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений и соответствующая возможность нарушений общего порядка взаимоотношений в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сферах [8, c. 86].

Правовая асимметрия Российской Федерации заложена в Конституции Российской Федерации и в Конституциях (Уставах, Основных Законах) её субъектов. Эта асимметрия основана на правовой неопределенности статуса субъектов РФ, выраженного в Конституции РФ.

Проблемы и сложности с конституционно-правовым равенством субъектов имели большое значение на первом этапе развития федерализма, когда конституционная неопределенность давала возможность «параду суверенитетов». В настоящее время, имеющиеся различия носят только формальный характер и не могут рассматриваться как действительная конституционно-правовая асимметрия.

В настоящее время правовая асимметрия определяется через сферу налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иные специальные сферы.

Авторы рассматривают в качестве асимметрии в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации определенную Конституцией возможность формирования сложносоставных — «матрёшечных» субъектов.

Отдельно выделяется проблема особого «привилегированного» конституционно-правового статуса республик [5], которая, по нашему мнению, в настоящее время в большей степени утратила свою актуальность по следующим причинам:

1)        обозначение республики как государства в части 2 статьи 5 Конституции РФ [3].

Данное обозначение преследовало политические цели и в настоящее время, по сути, не имеет юридико-регулятивного значения, поскольку содержание понятия «государство в составе Российской Федерации» Конституция РФ не раскрывает.

Конечно, республики, как и иные субъекты РФ, не являются государствами в международно-правовом смысле и суверенитетом не обладают;

2)        обозначение в Конституции Российской Федерации Основных Законов республик как Конституций в противоположность Уставам других субъектов РФ. Этимологически эти категории весьма близки, а на практике отмеченная противоположность оказывается чисто номинальной.

Из Конституции Российской Федерации не следует наличие качественно иного содержания или иной юридической силы конституций в сравнении с уставами.

Конституция особо оговаривает лишь способ принятия устава: согласно части 2 статьи 66 Конституции [3] он принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (для конституций республик такое ограничение не предусмотрено;

3)        закрепление права республик устанавливать собственные государственные языки в части 2 статьи 68 Конституции РФ [3]. Отличие республик сводится к обладанию правом именовать иные языки, помимо русского, государственными.

В то же время правом устанавливать гарантии прав и свобод личности в дополнение к федеральным гарантиям (в том числе гарантии, относящиеся к использованию языков проживающих на его территории народов в официальном делопроизводстве) обладает каждый субъект РФ;

4)        отнесение к совместному ведению РФ и ее субъектов обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам только конституций и законов республик, тогда как в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указывается на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам не только уставов и законов, но и иных нормативных правовых актов этих субъектов. Представляется, что указанные ограничения предопределялись политической конъюнктурой при подготовке текста Конституции РФ. В настоящее время региональное законодательство любого субъекта должно соответствовать нормам федерального законодательства.

Таким образом, о действительной конституционно-правовой асимметрии говорить не приходится. В существующих условиях правовая асимметрия определяется исследователями через анализ сфер налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иных специальные сфер, которые развивают общие положения Конституции РФ и других системообразующих норм федерального законодательства.

Литература:

1.                  Асимметрия в Российской модели Федеративных отношений / Под рук. С. Д. Валентея. — М.: Институт экономики РАН, 2012. — 57 с.

2.                  Иванов, А. М. Асимметрия как феномен федеративного устройства России // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. — 2011. — № 5. — С. 114–117.

Источник: https://moluch.ru/conf/polit/archive/160/8195/

Ссылка на основную публикацию